Reforma a la ley del sistema de inteligencia del estado, atribuciones intrusivas para tiempos de crisis

Hugo Catalán Flores

La ley 19.974 (2004) llenó un vacío normativo con la creación del Sistema de Inteligencia del Estado (SIE), dotando de una serie de herramientas a la autoridad política para la «recolección, evaluación y análisis de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones”, según señala la misma norma.

El Sistema de Inteligencia del Estado hace referencia a un entramado de organismos públicos que en distintos niveles están encargados de coordinar todas las actividades que se vinculan con la generación de inteligencia, objetivo que se sostiene en la lógica de permitir la integridad de Chile con la promesa de respetar principios como el estado de derecho y la dignidad de las personas.

El desempeño de la institucionalidad que se creó ha sido irregular, con eventos que muchas veces recuerdan el trágico papel que la «inteligencia» tuvo en dictadura, especialmente, en la construcción de montajes para justificar agendas represivas.

Para que esta estructura sea útil a la autoridad política, la ley contempla que a la cabeza del sistema se ubique un organismo que realice la coordinación, en este caso, la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), que es el vínculo entre el mando político y los distintos órganos que realizan el trabajo operativo: FF. AA. y las policías.

Estándares internacionales muestran que el 90 % de los datos con los que construyen sus insumos son de acceso público, siendo el enfoque predominante la llamada «Inteligencia de Fuentes Abiertas» OSINT (Open Source Intelligence). Esta puede ser primaria o secundaria y proviene de medios impresos como revistas, diarios, tesis de grado, libros de ensayos o investigaciones especialmente sociales; también mucha web: redes sociales, blogs, portales de noticia y actualidad, columnas de opinión de expertos o de personalidades políticas o académicas. La inteligencia hoy es una labor de big data, con miles de páginas indexadas con mensajes y comunicaciones de distinto origen y orientación.

El otro 10 % de insumos proviene de fuentes cerradas, y una porción aún menor es trabajo de «campo» u «operativo», pues la mayoría de las veces una intrusión en una página web cifrada o una comunicación electrónica puede ser mucho más precisa y valiosa que el seguimiento de un objetivo. Como sea, el sistema contempla nominalmente varias categorías y controles institucionales, especialmente del poder judicial para la validación de una investigación que involucre a personas que podrían estar relacionadas en hechos calificados como delito.

Un punto de inflexión en la historia del sistema fue, sin duda, el «chascarro» de la denominada «Operación Huracán», dirigida por la Unidad de Inteligencia Operativa Especial (UIOE) de Carabineros, una comedia de situaciones que si no hubiera tenido consecuencias en un grupo de ocho comuneros mapuche (violentas detenciones, imputaciones por la participación en delitos, varios días de prisión preventiva y estigmatización comunicacional), hubiera pasado como una investigación más.

Carabineros soportó las consecuencias que implicó el descabezamiento de la unidad de inteligencia, la que escaló en sanciones, remociones y llamados a retiros, afectando a parte de la dirección general de la institución con una investigación judicial y formalización de exfuncionarios y personal «externo», además de un juicio a iniciar en los próximos meses.

Políticamente, esta operación se orquestó a fines del gobierno de la Nueva Mayoría, y su efecto alcanzó a la entrante administración de derecha. Piñera aprovechó la crisis y convocó a una mesa técnica con diversos actores sociales y políticos que sintetizaron una propuesta para reformar el área de seguridad pública denominada «Acuerdo Nacional por la Seguridad», cuyo fruto fue un documento con 150 medidas, dividido en cinco materias. Una de esas materias se tituló «Modernización del Sistema de Inteligencia del Estado», generando elementos para un proyecto de ley ingresado en el Senado en marzo de 2019.

La reforma que busca modernizar el sistema contiene supuestos señalados en el mensaje del ejecutivo. Sostiene que «la sociedad ha visto surgir nuevas amenazas y ataques -cuyas formas de ejecución eran hasta hoy desconocidas-, que se realizan con el objeto de socavar la institucionalidad y seguridad de los Estados, haciéndolos vulnerables a la acción de terceros». Llama la atención la utilización constante de la idea del enemigo desde octubre y luego en la crisis sanitaria, usando en la fórmula: «Enemigo poderoso e implacable que no respeta a nada ni a nadie». Se podría suponer que la ideología del enemigo interno está siempre presente en la narración de la derecha. Sin embargo, este proyecto permite críticas por otras cuestiones que pretendemos analizar a continuación.

1.- ¿Quis custodiet ipsos custodes? (¿Quién vigila a los vigilantes?)

Las FF. AA. desarrollan inteligencia respecto de países limítrofes generando información útil para diseñar escenarios de amenazas. A nivel interno, está legalmente restringido su ámbito operacional, no obstante, puede ser que en ciertas circunstancias al desplegar contrainteligencia respecto de personas o agentes que responden a intereses extranacionales, u organizaciones delictivas que sus actos amenacen la «seguridad interior del Estado», puedan producir datos que se denominan «información residual», que deberán ser entregados a las policías y al ministerio público por intermedio de la ANI.

Allí hay una zona gris que a riesgo de exagerar puede ser un punto crítico, y algunos de los expositores invitados a las comisiones de la Cámara que debatieron la reforma manifestaron reparos.

Si la posibilidad de que organismos militares realicen inteligencia dentro del territorio nacional con la sola supervisión del mando ya es de difícil control, lo es aún más si consideramos la compartimentación de estas unidades. A modo de ejemplo, el 25 de enero por Decreto Supremo n° 18/2020 fue creado el «Comando de Inteligencia del Ejército», que coordinó en un solo control las siete agrupaciones de inteligencia que mantiene el Ejército en todo el país.

La capacidad operativa de estas estructuras es simplemente inaudita y debe resolver y responder sobre sí la pregunta de qué es peligro para la «seguridad interior del Estado».

La ley considera que bastará con «la estrategia nacional de inteligencia» aprobada por el presidente cada cuatro años como cortafuegos del poder de intrusión de estos organismos.

La posibilidad de reconocer la procedencia de «información residual» parece una forma de legalizar la intromisión de estas unidades recogiendo antecedentes sobre civiles.

El punto es que no debe haber actividad de esta naturaleza, y ante el conocimiento fundado de una actividad delictual, la información debe ser puesta en manos de los tribunales sin más dilación.

2.-  Ha habido un profuso debate respecto de la naturaleza y alcance de la ANI. Una de las definiciones centrales que legó la promulgación de la ley el 2004 fue el carácter analítico y no operativo de la agencia, limitando esas funciones a las policías y FF. AA.

Por lo tanto, a nivel doméstico, el ámbito operativo queda radicado en Carabineros y la Policía de Investigaciones, de acuerdo con un procedimiento reglado. Ante la sospecha de delitos según leyes especiales, define qué materias son susceptibles de indagación con agentes encubiertos o interceptación de las comunicaciones (por ejemplo, Ley 20.000, ley antiterrorista) el ministerio público debe pedir autorización, con antecedentes fundados, a un ministro de la Corte de Apelaciones de la jurisdicción para su realización.

La experiencia ha demostrado las fallas del sistema. La reforma no profundiza en controlar de modo cabal el manejo de la información de las policías respecto del ministerio público.

Por lo pronto, de lo más sonado está la ya mencionada «Operación Huracán», pero ha habido una lista de desaciertos que han puesto en entredicho tanto la capacidad analítica de la agencia como la operatividad de las policías.

Hay un problema sustancial que de algún modo es con el que tiene que cargar toda la institucionalidad, y es que la crisis de octubre indicó como central: legitimidad y representatividad. Los discursos clasistas, xenófobos y elitistas por extensión hacen que la definición de los enemigos de la «seguridad interior del Estado» sean muchas veces actos cargados de prejuicios.

El débil estándar democrático del sistema político permite construir diversos niveles de antagonistas. Por ejemplo, respecto del wallmapu quedó demostrado con claridad el montaje «Huracán»; o los dirigentes sociales de la campaña por el derecho al agua, como fue denunciado hace menos de un año por Modatima; o un grupo de abogados que realiza asistencia a luchadores sociales criminalizados; o de colectivos de autogestión. Todos tienen en común que son para el Estado enemigos poderosos, y el ministerio público y las policías actúan consecuentemente con esa idea.

Finalmente, respecto de las capacidades analíticas, solo señalar el informe Big Data que indicó al pop coreano como el origen «extranjero» de la rebelión de octubre de 2019.

3.– Según el proyecto, se contempla la creación del Consejo Asesor de Inteligencia que cada seis meses elaborará y rendirá información directamente al presidente de la República. Estará integrado por el ministro del Interior y Seguridad Pública; el ministro de Defensa Nacional; el subsecretario del Interior y los jefes de los organismos que conforman el SIE y la incorporación de Gendarmería y Aduana.

Aquí observamos dos riesgos

Por una parte, la idea de un consejo con tal concentración y ámbitos de información, y que le rinda solo y directamente a la autoridad del presidente parece exagerado, menos en tiempos que la legitimidad de la autoridad está en crisis.

El segundo riesgo tiene que ver con la incorporación de Gendarmería y Aduanas.

La información sobre personas y sus actividades sociales o comerciales debe ser siempre una preocupación en una sociedad que aspira a ser reconocida como democrática. Las áreas involucradas por Gendarmería y Aduana cuentan con potestades públicas que limitan la libertad ambulatoria, una, y la libre circulación de bienes, la otra, teniendo alto grado de incidencia en la vida social.

Los defensores de la reforma de SIE dirán que solo serán susceptibles de intrusión aquellos individuos que estén involucrados en actividades sospechosas de delitos, pero el conocimiento de estos límites será siempre difuso.

4.- Esta reforma, además, pretende «Potenciar las atribuciones del director de la ANI para exigir información a los órganos del SIE y a los demás servicios de la administración del Estado, en las materias que son de competencia de la Agencia, debiendo comunicar al presidente de la República en caso de incumplimiento», según señala el texto del mensaje que ingresó el proyecto al Senado.

En abril se conoció la existencia de un convenio entre la ANI y Sename que permitía acceder a la información de niños, niñas y adolescentes usuarios del sistema de protección de la infancia. Con justa razón surgió una crítica transversal que hizo desistir del acuerdo.

Si avanza la reforma, un convenio como el que se criticó no será necesario, simplemente el director de la Agencia podrá solicitar acceso a los datos que pretendía obtener el frustrado acuerdo. Si por alguna razón el funcionario a cargo del servicio público requerido se niega a proveer lo exigido, podrá ser sancionado.

A modo de cierre

Son alarmantes las implicancias de la reforma que se busca aprobar. Estamos ad portas del cierre del debate en la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, y a pesar de la presión de organizaciones sociales y personalidades denunciando los riesgos, la perspectiva de detener su aprobación son inciertas, más cuando muchos parlamentarios de «oposición» respecto de esta materia se enfilan en lo que algunos denominan el «partido del orden», una bancada transversal compuesta por algunos de los que participaron en la elaboración de la ley 19.974 y que vivieron el lado de la «responsabilidad de Estado», que es para el caso tener herramientas de control de la disidencia.

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